تفاوت مدیریت پول نفت در چند کشور

کارکرد صندوق‌های نفتی را بخوانید

تاریخ انتشار : چهارشنبه ۱۵ دی ۱۳۹۵ ساعت ۰۹:۱۴
 
 
Share/Save/Bookmark
وحید حاجی پور/ ناتوانی برخی دولت‌های نفتی در ساز و کار دادن به اقتصاد خود در اظهار نظر پدر اوپک کاملاً هویداست؛ خوآن آلفونسو پرز:«قیمت‌ها افزایش ‌ و کشورهای عضو اوپک به منابع بیشتری از دلار‌ها دست یافته‌اند. این موضوع ملال‌آوری است. بعداً خواهید فهمید نفت چه بلایی و ویرانگی برای اقتصاد این کشور‌ها به وجود خواهد آورد.»

رونق‌های نفتی در طول ۵۰ سال اخیر و پس از شکل‌گیری سازمان کشورهای صادرکننده نفت گرچه در ظاهر به سود تولیدکنندگان نفت جهان بوده است اما در عمل به طور شگفت‌انگیزی به ضرر آنها تمام شده است. سرریز شدن میلیاردها دلار پول نفت به خزانه این کشورها در طول چند ماه، چنان مستی را به اقتصاد تزریق کرد که با کوچک‌ترین رکودی ضربه‌های مهلکی به آنها وارد شده است. ونزوئلا نمونه ساده این پدیده است که پرز با بررسی آن و دیگر کشورهای صادرکننده، نفت را مایه بدبختی کشورهای نفت‌خیز می‌داند.

بدون تردید برنامه‌ریزی‌های فصلی که بنیان آن در بهای بالای طلای سیاه استوار است، به شدت اقتصاد رانتیر نفتی‌ها را متأثر کرده است. تزریق میلیاردها دلار به جامعه نه تنها باعث از بین رفتن ثروت در اینگونه کشورها می‌شود بلکه با ایجاد تورم بالا و افزایش واردات، ضربه‌های شدیدی را به اقتصاد می‌زند، لذا برای جلوگیری از این موضوع صندوق‌هایی در نظر گرفته شد تا با پس‌انداز کردن پول نفت (مازاد درآمدهای نفتی) سر و سامانی به اقتصاد دهد. در ایران هم صندوق توسعه ملی برای این مهم در نظر گرفته شده است که جایگزین حساب ذخیره ارزی در سال ۹۰ شده است. 

بررسی کشورهای نفتی که با برنامه‌ریزی صحیح و منطقی توانسته‌اند از گزند حمله‌های رکود نفتی در امان باشند، می‌تواند چراغ راهی باشد برای مسئولان تا فقط و فقط به دیدگاه خود متکی باشند. شاید بلایی که سر تسهیلات بنگاه‌های زود بازده آمد، بر سر اعتبارات صندوق توسعه ملی نیاید. 


*نروژ
 کشوری در اروپا که سابقه نفتی زیادی ندارد ولی برعکس دیگر کشورهای نفتی جهان از وضعیت بسیار خوبی در اقتصاد خود برخوردار است؛ اقتصادی که مدتی به شدت رانتیر شده بود و همه راه‌ها برای برون‌رفت از این معضل به بن‌بست خورده بود. سرانجام در سال ۱۹۹۰ صندوق نفتی نروژ (NGPF) در مجلس نروژ به ثبت رسید که اهداف بلندمدتی را دنبال می‌کرد؛ استفاده بلندمدت درآمدهای نفتی، مدیریت جریان نقدی دولت از نفت و تأمین کسری بودجه غیرنفتی از جمله اهداف این صندوق بود. یکی از ویژگی‌های این صندوق واریز تمامی درآمدهای خالص نفت به آن بود. تنها پرداختی از این صندوق هم تنها برای تأمین کسری بودجه غیرنفتی بود. البته این صندوق سال گذشته به کمک اقتصاد نروژ آمد.

بر اساس آخرین اطلاعات، موجودی صندوق نفتی نروژ بیش از ۶۵ درصد تولید ناخالص داخلی است. البته افزایش سرمایه صندوق فقط از افزایش درآمدهای نفت صورت نگرفته است بلکه اقدامات پیشگیرانه مجلس در جلوگیری از هزینه‌های دولت نقش مؤثری در این باره داشته است. دولت نروژ نقش عمده‌ای در تعیین میزان ذخیره درآمدهای نفتی سالانه ندارد و مجلس در این باره تصمیم‌گیرنده است. پارلمان این کشور در تصمیمی اقتصادی که به دولت تکلیف می‌کند، منابع و مصارف صندوق را در نظر می‌گیرد که موجب تعدیل در برداشت از صندوق می‌شود. به اعتقاد کارشناسان صندوق نروژ مثال موفقی از هر دو کارکرد تثبیتی و پس‌اندازی را به نمایش می‌گذارد؛ کارکرد تثبیتی از طریق تأمین کسری بودجه غیرنفتی دولت از سوی مجلس و کارکرد پس‌اندازی از طریق واریز درآمدها به صندوق. 


*کویت
 ۵۰ درصد تولید ناخالص داخلی این کشور برای نفت کنار گذاشته شده است. دولت کویت در ابتدا به منظور تنوع‌بخشی به اقتصاد، بخشی از درآمدهای نفتی خود را در خارج کشورش سرمایه‌گذاری کرد و در سال ۱۹۵۲ هیئت سرمایه‌گذاری کویت را برای مدیریت سرمایه‌گذاری‌های خارجی تشکیل داد که بعدها به سازمان سرمایه‌گذاری کویت تغییر نام داد. 

کویت در سال ۱۹۶۰ صندوق ذخیره عمومی (GRF) را ایجاد کرد که از مازاد بودجه تأمین مالی می‌شد. در واقع این صندوق، خزانه اصلی دولت بود زیرا علاوه بر درآمدهای دولت به این صندوق واریز و با صدور مجوز قانونی هزینه‌های بودجه‌ای دولت از این محل پرداخت می‌شود. در سال ۱۹۷۶ صندوق پس‌اندازی به نام صندوق نسل آینده با هدف ایجاد درآمد برای نسل‌های آینده تشکیل و ۱۰ درصد درآمدهای نفتی به صندوق‌های نسل‌های آتی واریز شد. در سال ۱۹۸۲ آژانس سرمایه‌گذاری کویت با هدف تنوع‌بخشی به اقتصاد و مدیریت صندوق ذخیره عمومی و صندوق بین نسلی تشکیل شد. هیئت امنای این آژانس شامل وزیر نفت، رئیس بانک مرکزی، وزیر خزانه‌داری و پنج کارشناس متخصص غیردولت بودند. این آژانس پیش از ارائه بودجه به مجلس با حمایت از بخش خصوصی از طریق تأمین مالی بودجه را پیش از ارائه به پارلمان تصویب می‌کرد. 

برای جلوگیری از فشار عمومی به منظور خرج کردن درآمدهای صندوق و نیز حفاظت صندوق در برابر دخالت‌های سیاسی، انتشار میزان دارایی‌های صندوق به موجب قانون ممنوع شده است. در عین حال قوانین واریز به صندوق روشن است، هرچند برداشت از صندوق به اطلاع عموم نمی‌رسد، برداشت از صندوق باید به تصویب مجلس برسد. جالب اینجاست که تا پیش از جنگ خلیج فارس دارایی این صندوق از ۱۰۰ میلیارد دلار اعلام شد که به دلیل جنگ و افزایش ۲۵ درصدی مخارج دولت بخشی از این پول خرج بازسازی شد. 


*آلاسکا
  واگذاری حقوق حفر چاه در ۱۶۴ قطعه از زمین‌های دولتی به مردم درآمدی حدود ۹۰۰ میلیون دلار برای مسئولان ایالت آلاسکا به همراه داشت. این درآمد در مقایسه با بودجه ۱۱۲ میلیون دلاری آلاسکا بسیار هنگفت بود. این حجم بالای درآمدی، آلاسکا را به سمت مخارج عمومی، به ویژه پروژه‌های سرمایه‌ای سوق داد، به طوری که در سال‌های ۱۹۶۱ تا ۱۹۸۱ مخارج عمومی ۲۲ درصد رشد داشت و در سال ۱۹۸۰، سهم درآمدهای نفتی در کل درآمدهای دولت به ۹۰ درصد رسید و تولید نفت از ۱۶۰ هزار بشکه در روز در سال ۱۹۶۹ به دو میلیون بشکه در روز در سال ۱۹۹۸ رسید. 

در پی‌قراردادهای سال ۱۹۶۹، بحث‌های فراوانی در مورد چگونگی مصرف درآمدهای حاصل شده شکل گرفت و در آن زمان دو گزینه مطرح شد: یکی اینکه این درآمدها پس‌انداز شود و دیگر اینکه صرف امور توسعه‌ای از قبیل پروژه‌های آبرسانی، مدرسه‌سازی، ساختن جاده و فرودگاه و ... شود. در عمل به دلیل توسعه‌نیافتگی آلاسکا در آن زمان، این درآمدها صرف امور توسعه‌ای شد و به سرعت به اتمام رسید. پس از اتمام این پروژه‌ها عقیده مردم بر این بود که بخشی از این درآمدها به هدر رفته و اهداف مورد نظر نیز تحقق نیافته است. ترس از اتمام این درآمدها و آثار اقتصادی به جا مانده از صرف این وجوه موجب شد که راهکارهایی به منظور ایجاد صندوق پس‌انداز مطرح شود. 

طرفداران ایجاد صندوق دلایل زیر را در حمایت از شکل‌گیری آن مطرح می‌کردند. این راه‌ها عبارت بودند از:

- زمانی که ذخایر پایان می‌پذیرد، صندوق می‌تواند از طریق سرمایه‌گذاری منبع درآمدی برای آینده باشد.

- صندوق می‌تواند سهم ویژه دولت از درآمدها را از بین ببرد و مخارج زیادی که از طریق قانونگذاری ایجاد می‌شود را کاهش دهد.

- منابع تجدید ناشدنی را نیز به ثروت تجدید‌پذیر تبدیل کند.
سرانجام در سال ۱۹۷۶ با برگزاری رفراندوم، صندوق دائمی آلاسکا تشکیل شد. 

در پی تشکیل صندوق، بحث‌هایی پیرامون نحوه مدیریت و چگونگی استفاده از درآمدهای صندوق، به ویژه اینکه هدف صندوق باید توسعه اقتصادی باشد و یا صندوق به صورت سپرده بین نسلی عمل کند، مطرح شد. بالاخره در سال ۱۹۸۰ نقش صندوق به صورت سپرده بین نسلی تصویب شد و سهمی از درآمدهای نفتی دولت که به صندوق واریز می‌شد از ۲۵ درصد به ۵۰ درصد افزایش یافت. ویژگی کلیدی سپرده بودن صندوق این است که اصل سرمایه صندوق دائماً سرمایه‌گذاری می‌شود و بدون رأی اکثریت مردم نمی‌توان آن را خرج کرد، اما درآمد صندوق می‌تواند خرج شود و تصمیمات استفاده از آن هر ساله توسط مجلس گرفته می‌شود. 

در اصلاحیه پیشنهادی فرماندار آلاسکا مقرر شده بود که باید سهمی از درآمد نفت و گاز به عنوان سهم ساکنان آلاسکا تعریف شود تا از این طریق مجلس نتواند درآمدهای صندوق را از طریق قانونگذاری مصرف کند. فرماندار وقت معتقد بود که این سهم باعث می‌شود تا خرج منابع صندوق به وسیله مجلس دشوار شود زیرا هر نوع برداشتی از صندوق باعث می‌شود تا سود سهام پرداختی به ساکنان آلاسکا کمتر شود و از طرف دیگر این سود سهام رابطه‌ای بین شهروندان و مخارج دولت برقرار می‌کند به این معنی که مخارج بیشتر یعنی سود سهام کمتر، این سود سهام از محل درآمدهای صندوق (ذخیره سود) پرداخت می‌شود. 

اولین پرداختی به ساکنان در سال ۱۹۸۲ انجام شد و در طول مدت ۱۹۸۲ تا ۲۰۰۷ سود سهام صندوق به طور سالانه پرداخت شده است. در ابتدا، سود ویژه‌ای از طریق بودجه عمومی دولت در سال ۱۹۸۲ به ازای هر واجد شرایط ۱۰۰۰ دلار پرداخت شد. از آن زمان به بعد، سود سهام بین حداقل ۳۳۱ دلار در سال ۱۹۸۴ و حداکثر ۱۹۶۴ دلار در سال ۲۰۰۰ نوسان داشته است که با این کاهش قابل ملاحظه به سمت ۸۴۵ دلار در سال ۲۰۰۵ دنبال شد و در دو سال بعد افزایش داشته است. میزان سود سهام بازتابی از فعالیت‌های بازار سهامی است که APF در آنها سرمایه‌گذاری کرده است. 


*صندوق آلبرتا
دوسوم از زمین‌های ایالت آلبرتای کانادا در مالکیت دولت قرار دارد و اراضی سلطنتی نامیده می‌شود. این اراضی شامل مراتع، پارک‌های ملی و پایگاه‌های نظامی است و ۸۰ درصد نفت و گاز ایالتی در این زمین‌ها تولید می‌شود که مهم‌ترین بخش درآمدهای دولت از محل بهره مالکانه تولید نفت و گاز تأمین می‌شود. نسبت نفت و گاز به GDP ایالتی از ۱۴ درصد در سال ۱۹۶۱ به ۲۳ درصد در سال ۱۹۷۳ افزایش یافت. پس از شوک نفتی در سال ۱۹۷۳ این نسبت به ۲۹ درصد رسید و سهم درآمد از دریافتی‌های نفت به ۴۱ درصد رسید. 

قبل از تشکیل AHSTF درآمدهای نفتی صرف امور توسعه اقتصادی و اجتماعی می‌شد و بحث‌هایی در مورد چگونگی استفاده از درآمدهای نفتی وجود داشت مبنی بر اینکه این درآمدها باید برای نسل‌های آینده استفاده شود و فقط به نسل حاضر تعلق ندارد و اینکه باید مکانیسمی برای تنوع بخشیدن به اقتصاد محلی ایجاد شود و نیز زیرساخت‌های اجتماعی توسعه یابد. 

بعد از بحث‌های طولانی، مجلس در سال ۱۹۷۶ به حکم قانون ایالتی AHSTF را با سرمایه‌ای بالغ بر ۵/۱ میلیارد دلار کانادا با اهداف زیر تشکیل داد:

-پس‌انداز برای آینده
-کاهش نیازهای ایالت آلبرتا به استقراض
-افزایش سطح رفاه مردم ایالت آلبرتا
-تنوع بخشیدن به اقتصاد آلبرتا.

این صندوق همزمان با تأسیس صندوق دائمی آلاسکا (۱۹۷۶) ایجاد شده و تقریباً همان اهداف و شیوه تزریق از محل منابع حقوق مالکانه را دنبال می‌کند، ولی عملکرد صندوق آلاسکا در مقایسه با آن به ویژه از لحاظ کسب درآمد بسیار موفق بوده است. صندوق آلاسکا به صورت یک شرکت عام و مستقل و به دور از تسلط ارگان‌های دولتی تشکیل شده است و در اتخاذ و اجرای استراتژی‌های سرمایه‌گذاری و مصرف مستقل است، ولی صندوق آلبرتا هریتیج به وسیله یک خزانه ایالتی و زیر نظر کابینه ایالت اداره می‌شود و امکان سرمایه‌گذاری و مدیریت دارایی‌های آن تنها در چارچوب مصوبات مجلس امکانپذیر است. 

طبق قانون سال ۱۹۷۹ مدیریت صندوق برعهده خزانه ایالتی بود و خزانه موظف بود سالانه به مجلس و افکار عمومی درباره میزان دریافت‌ها و پرداخت‌ها گزارش دهد. در این قانون هیچ اشاره‌ای به نحوه سرمایه‌گذاری‌ها نشده و فقط بیان شده بود که این سرمایه‌گذاری‌ها نباید از حد قابل قبولی پایین‌تر باشد. تا سال ۱۹۹۶ تمامی بهره ‌مالکانه و درآمدهایی که از اراضی دولتی به دست می‌آمد ابتدا به خزانه دولت می‌رفت و سپس ۳۰ درصد این مبلغ به صندوق واریز می‌شد. 

در سال‌های آغازین فعالیت صندوق، اولویت به پس‌انداز برای آینده و تنوع‌بخشی اقتصادی داده شد. بدهی‌‌های دولت آلبرتا به دنبال اجرای سیاست تنوع‌بخشی اقتصادی افزایش یافت، ولی ایجاد تنوع اقتصادی در هاله‌ای از ابهام قرار داشت. به دنبال افزایش بدهی‌های دولت، مجلس کاهش نیازهای استان به استقراض را به عنوان اولویت تعیین کرد و با استفاده دولت از منابع صندوق، موجودی صندوق به تدریج کاهش یافت، بنابر این قانونگذار ناگزیر در سال ۱۹۹۷ اقدام به تجدید ساختار صندوق کرد. در آن سال مجلس اولویت را به پس‌انداز داد و ترکیب دارایی‌های صندوق به سمت ترکیب سنتی سرمایه‌گذاری‌های مالی با درآمد ثابت و منصفانه تغییر کرد. 

به دنبال این ناکامی‌ها و تغییرات مداوم، مقامات عالی‌رتبه دولت آلبرتا تلاش کردند تا نظرات عمومی را در مورد ضرورت تجدید ساختار صندوق جلب کنند، اما در این راه به اندازه آلاسکایی‌ها موفق نبودند زیرا در آلبرتا سنگینی بار بردوش شهروندان بود تا نظرات خود را به مجلس منتقل کنند. از آنجا که پایه‌های تشکیل و ادامه حیات صندوق آلاسکا بدون رضایت اکثریت مردم قابل تداوم نبود، لذا در آلاسکا تلاش برای مشارکت عمومی و آموزش بسیار قوی و طولانی‌مدت بود، اما جلب نظرات عمومی در آلبرتا حدوداً سه سال و نیم به طول انجامید و بسیاری بر این اعتقادند که صندوق آلبرتا هنوز هم به شفافیت در هدف و ساختار همانند صندوق آلاسکا دست نیافته است. 

در نتیجه بحث‌هایی عوامانه و غیرکارشناسانه و نیز عدم‌مقبولیت مردمی، صندوق آلبرتا هنوز هم موفق به ایجاد تعادل میان پس‌انداز برای آینده و مصرف در زمان حال نشده است. از طرف دیگر تناقض در اولویت‌های اتخاذ شده توسط مجلس ایالتی باعث تضعیف و تخریب موقعیت مالی صندوق شده است. برای مثال وام‌هایی که صندوق آلبرتا برای تنوع بخشی به اقتصاد به شرکت‌های تولیدی اعطا کرده است، از کارایی کافی برخوردار نبوده و نه تنها هدف تنوع‌بخشی اقتصاد را محقق نساخته، بلکه باعث تضعیف وضعیت مالی صندوق شده است. 

یکی از عوامل رشد صندوق آلاسکا مقبولیت عمومی برنامه توزیع سود سهام آن بوده است. مجلس ایالتی آلاسکا برای مقبولیت خود قویاً سعی می‌کند که قسمتی از درآمدهای نفتی را برای محافظت از موجودی صندوق در برابر تورم به صندوق واریز کند. همچنین در زمان وقوع بحران‌های مالی، دولت به دلیل فشار افکار عمومی از موجودی صندوق استفاده نمی‌کند، ولی صندوق آلبرتا هریتیج به گونه‌ای طراحی شده است که در زمان‌های نیازمندی دولت و بحران‌های مالی، همواره می‌توان با اصلاحات قانونی در مجلس از موجودی آن استفاده کرد. 

تفاوت در شفافیت اطلاع‌رسانی این دو صندوق نیز به تفاوت در ساختار قانونی و عملکردی آن دو برمی‌گردد. تمامی شهروندان آلاسکایی، سهامداران صندوق محسوب می‌شوند، به همین دلیل شرکت صندوق دائمی آلاسکا موظف است اطلاعات کافی و عامه‌فهم را در دسترس عموم قرار دهد. صندوق آلبرتا زیر نظر کابینه دولت اداره می‌شود و سیاست‌های داخلی دولت‌ها بر آن اثر می‌گذارد. علاوه برآن صندوق آلبرتا اطلاعات محدودتری در مقایسه با صندوق آلاسکا در اختیار مردم قرار می‌دهد، به همین دلیل امکان حسابرسی آن به وسیله مؤسسات مستقل وجود ندارد و عمل نظارت از طرف حسابرسان ایالتی اعمال می‌شود که امکان تخلف و فساد اداری را افزایش می‌دهد. 

صندوق آلاسکا ماهیت پس‌انداز بین‌نسلی دارد، لذا وظیفه اصلی آن تحصیل درآمد و نگهداری از سرمایه‌اصلی صندوق است. با این هدف هر جا که نرخ بازگشت سرمایه‌گذاری بیشتر باشد، مدیران صندوق اقدام به سرمایه‌گذاری در آن زمینه می‌کنند و اجباری برای سرمایه‌گذاری آن در داخل آلاسکا ندارند. در عمل نیز تنها ۵ درصد از سرمایه‌گذاری‌های آن در داخل آلاسکا بوده است، در عین حال این اقدام مانع از ایجاد و تسری بیماری هلندی به اقتصاد آلاسکا می‌شود. اما صندوق آلبرتا هریتیج یک صندوق با ماهیت دوگانه پس‌اندازی و تثبیتی است. 

علاوه بر آن چندین هدف دیگر برای صندوق مزبور تعریف شده است. برای مثال تنها پنج درصد از سرمایه‌گذاری‌ها با قصد تجاری و تحصیل سود انجام می‌‌شود. قسمت اعظم موجودی صندوق به منظور پرداخت تسهیلات به شرکت‌های آلبرتایی برای کمک به تنوع‌بخشی اقتصاد مصرف می‌شود که ضرورتاً بالاترین سود و درآمد را ایجاد نمی‌کند. بخش دیگری از منابع صندوق نیز جهت ارائه کالاهای عمومی مانند ایجاد پارک سبز، احداث بیمارستان و سایر طرح‌های سرمایه‌ای عام‌المنفعه که سود مالی برای آنها متصور نیست، تخصیص داده می‌شود. در مواردی نیز منابع صندوق آلبرتا هریتیج در اموری مانند تحقیقات دارویی، اعطای بورس تحصیلی و ایجاد نهالستان برای احیای جنگل‌‌ها استفاده شده است.
 
کد مطلب: 16219